构建更具活力的“三权分离互动”体制 加强高校党委权力制约探索
海南医学院 李永春 摘要 海南医学院党委按照“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约、又相互协调的权力结构和运行机制”原则，在理论研究与具体实践的结合中形成“以党委辐式领导、行政塔型管理、全校网状监督为基本形式，以党委决策、院长执行、全校监督三权分离互动为基本内容”的党委领导下的院长负责制，为高等学校党委构建更具活力的领导体制机制作出了有益探索。 关键词 决策权 执行权 监督权 相互制约、相互协调 高校党委是我国高等教育系统党的基层组织。高校党委如何贯彻党的十七大文件精神，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约、又相互协调的权力结构和运行机制”，实现“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”的科学发展观政治要求①，是值得认真研究探索的问题。 《中华人民共和国高等教育法》规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”②实践证明，实行党委领导下的校长负责制，有利于切实加强和改善党对高校工作的领导，保证高校发展的正确方向，建设和谐高校，提高党的执政能力和执政水平。但在实际运行过程中，党委领导下的校长负责制在决策权、执行权、监督权各自的主体、内容、权限、职责、原则、运行程序、相对分离、互动制衡等方面的问题，并没有形成明晰的实施体系，存在着有益探索的空间。 从2003年5月起，海南医学院党委就开始探索构建高校党委“三权分离互动”领导体制，在理论上和实践上都取得了一定的成果。我们在探索中形成的“以党委辐式领导、行政塔型管理、全校网状监督为基本形式，以党委决策、院长执行、全校监督三权分离互动为基本内容”的党委领导下的院长负责制，按照权力制约的特点和决策、执行、监督相协调的要求，把对权力的科学配置与对干部的有效监督结合起来，建立健全依法行使权力的制约机制，加强对领导干部特别是领导班子主要负责人的监督，加强对重点环节和重点部位权力行使的监督，形成严格依法行使权力的程序体系，保证权力沿着制度化、法制化的轨道运行，起到了较好的作用。 1、党委辐式领导 党委是学院的领导核心，统一领导学院工作，行使决策权。 党的十六大报告指出：“党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责，步调一致地开展工作。”③ 党的十七大报告指出：“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用。”④高校党委科学执政、民主执政、依法执政水平和党委的领导核心作用主要体现在科学决策、总揽全局、协调各方上。 党委的领导方式是“辐式领导”。学院工作就好像车轮一样，学院党委是“轴心”，是学院的领导核心；行政、教学、科研、后勤、工会、群团等是“辐条”，负责组织实施党委的重大决策。就像车轮的轴心和辐条的结构系统一样，首先是党委各部门、各级党组织、行政管理系统、教职工代表大会、群团组织等，统统聚集到党委这个轴心，然后由党委这个轴心通过辐条向周围辐射，最后再由党委这个轴心带动车轮辐条的协调运转，由此形成一个以党委为核心的结构完整、运转协调的领导模式。 党委决策贯彻民主集中制原则。坚持和完善集体领导和个人分工负责相结合的原则，实行党的民主集中制基础上的集体决策机制。对事关学校改革和发展的重大问题、重要事项，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的要求，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主，按照少数服从多数的原则，由校党委会集体讨论决定。 学校的重大问题和重要事项在提交党委集体讨论决策前，充分调查研究，认真听取各方面的意见，进行比较与论证。在这个过程中，党政主要负责人充分酝酿，交换意见。在党委集体讨论决策时，各委员从全局出发，本着高度负责的精神，主动参与决策，充分发表意见，明确表态，并按少数服从多数的原则做出决定。当意见分歧较大时，除情况紧急外，一般暂缓做出决定。未按程序提出或临时动议的，党委会原则上不讨论。凡经集体讨论决定的事情，任何个人无权擅自改变。如有不同意见，允许保留，也可向上级组织报告，但行动上必须坚决执行，并以集体的决定对外表态。 建立领导、专家、群众相结合的民主决策机制，扩大决策主体范围。在原有教职工代表大会、学术委员会基础上，成立教职工监督委员会，实行党代会代表常任制，扩大决策主体范围。决策时，充分发挥党代表、教职工代表、学术委员会代表、教职工监督委员会代表等组织和专家、教授的作用，提高决策的科学性。特别是在重大问题和重要事项决策上，逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制。不断增加重大问题和重要事项决策的透明度，充分发挥专家、教授在学科建设、队伍建设和学校管理等重大事项中的“智囊团”作用，引导好、保护好和发挥好他们参与学校管理的积极性，保证他们参与决策的渠道畅通。真正做到重大问题和重要事项没有进行专家论证不决策，没有充分听取群众意见不决策。 实行党委“辐式领导”，要做到四个必须：一是，必须强化党的政治纪律，党委的重大决策和决定一经作出，就须坚决执行。二是，必须坚持民主集中制。学校的重大问题必须经过党委讨论决定，决不允许个人说了算。党委在做出重大决策和决定前要多方面征询意见，特别是发挥专家们的咨询作用，保证党委决策的民主化、科学化。三是，必须从严治党。党委一把手首先严格要求自己，严格按规矩办事；党委成员个个以身作则，凡要求别人做到的，自己首先做到，身正自威，率先垂范，党委首先成为“按规矩办事”的典范。四是，必须善于抓住思想政治教育这个中心环节，采取多种形式和途径，开展生动活泼、主题鲜明的思想教育活动，把全校教职员工紧密团结在党委周围，使党委真正成为广大师生员工根本利益的忠实代表。 实践证明，实行党委辐式领导，有利于党委总揽全局，协调各方，保证学校沿着正确的办学方向，协调、有序、健康地发展；有利于集思广益，贯彻民主集中制，实现学校重大决策的科学化和民主化；有利于学校领导班子的坚强团结，步调一致；有利于调动全校教职员工的积极性和创造性；有利于学校决策权、执行权、监督权“三权分离互动”体制的有效实行。 2、行政塔型管理 党委做出决策后，由校长行使执行权，组织贯彻落实。 根据高等教育法规，校长是全校学术与行政的最高领导，对整个管理系统具有最高指挥权和管理权。第二层是副校长，对上接受校长的领导和管理，对下具有指挥权和管理权。第三层是二级院、系、部主任，对上接受分管副校长的领导和管理，对下具有指挥权和管理权。第四层是科室负责人或其他行政工作人员，对上接受二级院、系、部主任或副主任的领导和管理，承担职责范围内的行政工作。每一层级的职、权、责都是实的，任什么职位，就具有什么职位的权责。同一层级之间既相互独立，又相互配合，相互支持。整个结构就像层级分明的宝塔，我们称之为“塔型管理”。 塔型管理的基本要求是：上一级管理下一级，下一级向上一级负责。下一级对上一级的指挥和管理有意见，可以通过正常渠道反映，但首先必须坚决服从和执行，不能以任何借口推拖或拒绝；在行政指挥和管理上，必须坚持按级进行的原则，但当上一级的指示和决定在下一级受到无理阻挠和有意延误执行时，上一级可以追究下一级的责任，采取必要的组织措施和行政处罚手段，保证政令的畅通。 在行政管理机制中，实行行政首长负责制。校长作为学校的法定代表人，在学校党委的领导下，积极主动、独立负责、依法行使职权，全面负责学校的教学、科研、医疗、后勤及相关产业和其他行政管理工作。校长必须尊重党委对学校行政重大问题和重要事项的决策权。学校行政工作中的重大问题和重要事项，由校长和校长为首的行政领导班子负责提出工作意见和方案，提交党委会集体讨论决策。 行政首长对整个行政管理系统具有指挥管理全权，同时也承担完全责任。正职和副职的关系是分工而不是分权，副职的指挥和管理权是正职授予的，副职必须对正职负责。 党委全力支持校长充分行使职权，积极主动、独立负责地开展工作。 3、全校网状监督 为了保证领导体制和行政管理机制运行的科学化、规范化、民主化，我们必须以中共中央颁发的《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》为指针，强化党内监督。学校的监督系统，必须以党内监督和专家教授的监督为主体，充分发挥行政监督、教职工代表大会监督、民主党派监督、群众监督、新闻舆论监督等不同监督主线的监督作用，既要有自上而下的监督，也要有自下而上的监督，还要有横向之间的监督，每一条监督主线既要独立行使监督权，又要相互紧密交织在一起，形成立体交叉的“网状监督”体系。 我们特别注意加强对党、政一把手的监督，从源头上防止权力腐败；专家教授最熟悉教学、科研、学术管理的规律，要充分发挥专家教授治教的作用和监督作用；教职员工最熟悉院内的具体情况，要充分发挥教职员工的监督作用；校务公开涉及广大师生员工的切身利益，要大范围地切实地实行决策公开、项目公开、财务公开、教务公开、人事公开，加大监督各方的“源头参与”力度；强化党委和各级领导干部按规矩办事，营造学校政通人和的良好局面，促进学校工作的蓬勃发展。 党委决策是否科学、民主，校长执行是否符合党委意图和群众要求，都要受到群众的监督。那么，群众又怎么能监督书记、校长呢？为了解决这个问题，我们根据监督学亚洲通“监督者要高于被监督者，至少也要平行于被监督者”的原理，尝试着成立了在监督职能上平行于党委和校行政的教职工监督委员会。 教职工监督委员会的监督对象是学校党委和学校行政，重点就是书记、校长和校领导班子及校级行政执行系统；它的根本监督特色就是从学校党务、政务决策和执行过程中发现问题，并以此质询、追究、问责党委、书记、校长、分管副校长的相关责任；在具体监督职能上，它有权监督学校党委决策是否科学、民主、规范；是否符合学校发展规划和广大教职员工的根本利益；有权监督校长是否积极、主动、准确、完整执行党委决策；有权监督校级行政领导副职是否积极、主动、准确、完整执行党委决策和校长指令；有权敦促学校行政系统按党委要求积极、主动、准确、完整执行党委决策和校长指令。它的主要监督方式是依法就学校发展与改革及事关教职员工切身利益的重大问题与学校党委、校级行政举行联席会议、听证会议、质询会议、问责会议；在一定的时期、在一定的范围、就一定的事项依法有组织地对党委、书记、校长、分管副校长进行信任投票。它的监督结果具有法律效力，其质询、问责和信任投票结果均记入专门档案，作为党委和上一级党委组织部门考核校领导的依据。它的监督权限有知情权、建议权、敦促权、质询权、问责权、信任投票权和有向上一级组织部门、纪检部门反映情况的报告权；它现在还不能直接撤换书记、校长，不具有对具体人、事的处置权，但它所组织的不信任投票结果等等，对校级领导的影响非常大，从而在实质上制衡了校级领导的个人权力行为，特别是对“一言堂”领导行为具有直接的制约作用。 实际运行中，我们注意强调教职工监督委员会必须依法监督，必须遵守严格的监督纪律，必须自觉接受党委领导；教职工监督委员会的产生由学校教职工代表大会民主选举产生，候选人由各基层工会投票选出，不能成为一个由少数人操纵的团体；教职工监督委员会的监督职能与党内监督系统和其它监督系统的职能并行不悖。 参考文献： ①④ 胡锦涛《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗━━在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》 新华社北京１０月２４日电 ③江泽民《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》 新华网北京１１月１７日电
②《中华人民共和国高等教育法》第39条。